00:00
尊敬的用户您好，这是来自FT中文网的温馨提示：如您对更多FT中文网的内容感兴趣，请在苹果应用商店或谷歌应用市场搜索“FT中文网”，下载FT中文网的官方应用。
{"text":[[{"start":null,"text":"
"}],[{"start":6.5,"text":"这里总算可以说是英国脱欧带来的一项好处：英国财政大臣约翰·希利(John Healey)的待办事项中，只有一项不可能完成的预算任务，而不是两项。欧盟各国政府不仅要操心本国预算，还面临压力，需要推动整个欧盟下一轮七年期共同预算取得进展。本周，我想强调这两项挑战之间的一个相似之处。"}],[{"start":30.15,"text":"相似之处在于，英国和欧盟的预算都远未能有效实现其应有的目标。诚然，两套公共财政安排都维持着由来已久的再分配格局。但对于更新、更为紧迫的需求，两者都做得不够好：英国需要推动更高水平、更具生产率的私人投资和经济增长；欧盟则需要为各方已同意的新优先事项提供资金，包括国防、能源、产业政策和数字技术。"}],[{"start":57.81,"text":"其根本原因也类似：一系列政治约束共同作用，使任何对资源配置进行重大调整的可能性似乎都遥不可及。在英国，这些约束包括令人窒息的财政规则（此处是我对此更详细的分析），以及一个认为要赢得选举就必须承诺不提高所得税、国民保险缴费和增值税(VAT)的政府。因此，政府只能在边缘问题上做些微调（没错，我认为略微削弱国家养老金“三重锁定”政策也不过如此）。"}],[{"start":88.67,"text":"在欧盟的案例中，这一制约表现为一场政治消耗战。那些从预算中获得的资金多于其缴纳金额的成员国，希望维持保障这一资金流的项目。与此同时，净出资国希望在不扩大预算总规模的情况下，获得更大比例的资金份额，以资助国防、能源等新的优先事项。过去每一次谈判的结果都是陷入僵局、在最后关头展开边缘博弈，最终结果仅对现状作出微小改变。例如，布鲁盖尔智库(Bruegel)的研究人员最近发现，目前正在谈判的预算只能填补欧洲公共产品投资缺口中很小的一部分。"}],[{"start":128.05,"text":"我认为，这两种情况（其他许多政体的预算编制无疑也存在类似问题）的共同之处在于，它们在很大程度上削弱了预算作为治理工具的作用。当政治使公共财政至多只能在现状基础上作出边际调整时，预算就不再是治理工具。然而，公共政策可以主要交由自动驾驶和市场均衡来决定的时代早已过去。"}],[{"start":153,"text":"总得有所改变。如果不是预算编制过程发生变化，那么最有可能的情况是，最终迫使政客们采取行动的将是一场危机。更好的选择，是想办法有意识地释放预算编制背后的政治经济动能。当然，这说起来容易，想清楚具体该怎么做却更难。但如果我们知道，渐进式推进几乎等于止步不前，那么至少可以明确，需要迈出大得多的步子：这些鸿沟不可能靠许多次小步跳跃跨越。那么，这对我提到的两个案例可能意味着什么？"}],[{"start":187.47,"text":"在英国，这无疑是一场涉及整个税收体系的全面改革。我的同事马丁·沃尔夫(Martin Wolf)本周写道：“重要挑战在于提高财政体系的效率……不要孤立地看待某一项税收，而应将其放在整个税收体系中加以比较。现在正是开展这类改革的良机。”改革应采取何种形式？他正确地指出，全面改革需要审慎、周密地推进，并提到2011年的《米尔利斯评议》(Mirrlees Review)——这仍是一个再好不过的起点。"}],[{"start":218.31,"text":"不过，我们仍可以直截了当地说明，一项良好改革应当采取哪些主要步骤。正如我此前所写，我认为，如果将收入税制彻底统一，将现行所得税、雇主缴纳的国民保险费以及资本收入税合并为一种新的单一税种，并对同等收入的所有来源适用相同税率，就能带来很大裨益。这显然会让一些人受损：如今无需缴纳国民保险费的非劳动收入者，以及不再享有低于工薪收入者税负的资本利得者。但作为回报，这一改革可以为明显降低税率提供资金。"}],[{"start":253.9,"text":"例如，决议基金会(Resolution Foundation)的研究显示，将雇员国民保险缴款中2个百分点转为所得税（养老金和投资收入无需缴纳前者，但需缴纳后者），将增加60亿英镑税收。因此，粗略估算，如果将全部8%的国民保险缴款并入所得税，政府将获得约250亿英镑的可支配收入。与此同时，CenTax的最新研究发现，若像对其他收入来源一样对资本利得征税，还可额外增加200亿英镑税收。再计入其他规模较小的影响后，每年筹得的税收将轻易超过500亿英镑。而这还没有考虑对增值税或房地产税实施类似的简化改革。"}],[{"start":296.02,"text":"重点不在于税收应该增加这么多，而在于强调，全面改革能为你带来多大的政治回旋空间。有了这类财源，许多税收都可以下调。每年约100亿英镑，就可以解冻所得税起征点，以及较高税率的起征点。用大致相同的金额，可以将所有所得税税率或增值税税率下调1个百分点，或者将企业税率下调2.5个百分点。（所有这些措施都应有利于经济增长。）如果一名政治家无法将如此丰厚的让利转化为政治支持，那他就不称职。另一个好处是，如果所得税和国民保险不再以原有形式存在，工党宣言中“不提高这两项税率”的承诺是否还能继续对其形成约束，也就不甚明确了。"}],[{"start":342.49,"text":"人们可以提出各种各样的反对意见。但真正的问题是：谁能坦诚地说，当前这种边际主义预算编制方式正在发挥作用？"}],[{"start":352.15000000000003,"text":"欧盟又如何？那里的政治经济僵局，或许比英国更加严重。造成僵局的并不是一个原本无所不能的一党政府自我施加的种种束缚，而是众多拥有否决权的参与方彼此无法调和的政策立场。说“无法调和”并不完全准确——欧盟领导人每七年总能以某种方式敲定妥协方案并通过预算，但每次都只涉及非常细微的调整。更准确地说，这些立场之所以“无法调和”，是因为要大幅突破现状，似乎是不可能的。"}],[{"start":385.52000000000004,"text":"在这里，思考一下彻底改革将如何改变预算编制的政治经济学，同样很有帮助。既然要达成一致意见如此困难，又该怎么办？但这一反对意见的前提是，预算必须获得一致通过。事实并非如此。欧盟法律规定，如果预算协议未能达成，则沿用此前的支出决定。名义支出上限按照固定的2%通胀调整机制执行——因此，只要名义增长率超过这一水平，预算占GDP的比重就会持续下降。"}],[{"start":418.41,"text":"因此，不妨考虑与现行程序彻底决裂：欧盟领导人干脆决定不再就新预算达成一致。（由于需要一致同意，只要有一位勇敢的领导人，就能把这一结果强加给其他人……）现状将得以延续，但随着时间推移，会因通胀和经济增长而逐渐被削弱。这种削弱幅度不小。（举例来说，在即将结束的七年预算周期内，欧盟名义国内生产总值已增长约40%。如果按每年2%的通胀幅度进行调整，这样的增长将使预算占国内生产总值的比重缩减逾五分之一。）单独来看，这对净出资国来说是一举两得：它们总体上的出资额会越来越少，尤其还能削减它们最反对的传统转移支付规模。这一点本身就应足以让净受益国认真权衡。"}],[{"start":470.55,"text":"然而，另一个后果是，资源将更加明显地不足以支持新的、具有地缘政治重要性的支出。因此，在这个假设的世界里，预算谈判既少得多地占用政治注意力，又显然没有处理各方已达成共识的优先事项，提出其他解决方案的压力将会上升——也就是所谓的平行预算。"}],[{"start":491.26,"text":"欧盟在必要时迅速提出这类方案方面有着良好记录。其中最引人注目的是“欧盟下一代计划”(NextGenerationEU)：该计划在新冠肺炎(Covid-19)疫情期间几个月内达成协议，其规模大致相当于通常的七年期预算。当然，失业再保险计划、联合国防采购基金“Safe”、乌克兰支持贷款(Ukraine Support Loan, USL)，以及早先通过共同举债为基辅提供资金的机制，加在一起承诺提供的资源几乎又相当于一个七年期预算。乌克兰支持贷款甚至开创了一种做法：以欧盟的信誉为共同借款依据，同时通过附带支付，让一些不愿参与的国家免于承担责任。"}],[{"start":529.42,"text":"这开始让人觉得，我们正在形成一种政治经济模式：传统预算不断缩水，同时针对特定目的的新增预算越来越多，而且越来越依赖债务融资。有人认为，现行模式——这种模式浪费了大量时间和精力，并且公认未能解决最紧迫的优先事项——更可取吗？"}],[{"start":550.13,"text":"